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    我國地區間稅收與稅源背離問題研究

    2022-04-21 | 來源:《稅務研究》2022年第4期 | 作者:谷彥芳
    時間:2022-04-21   來源:《稅務研究》2022年第4期
    作者:谷彥芳

      一、地區間稅收與稅源背離研究的必要性

      地區間稅收與稅源背離是指由于各種原因導致稅收在地區間轉移,使得一個地區稅收收入與稅源分布脫節,即擁有稅源的地區沒有獲得相應的稅收收入,無稅源的地區反而獲得稅收收入的稅收分配扭曲現象,實踐中往往表現為稅收收入歸屬與稅收收入來源的不一致和稅收收入歸屬與稅負歸宿的不一致。一些學者也曾用“稅負輸出”“稅基轉移”“稅基偏離”表達地區間稅收與稅源背離。財政分權體制下,受到一些制度性和經濟性因素的影響,地區間不可避免地存在稅基流動和稅負輸出的問題,地區間稅收與稅源背離是一種常見的經濟現象。這種經濟現象的存在,從公平角度,扭曲了地區間真實財力分布,加大了地區間財力與公共服務供給水平的差異,并對區域協調發展產生不利影響;從效率角度,很容易使地方政府陷入“稅收競爭-稅收背離”的惡性循環怪圈,導致地方政府和市場參與者行為扭曲,對市場資源配置形成干擾。1994年分稅制改革以政府間稅種劃分為基礎在中央政府與地方政府(主要是省級政府)之間建立起規范的稅收分配關系,為現代財稅制度的建立奠定了堅實基礎。但是囿于多種因素制約,分稅制改革并未涉及地方政府間橫向稅收分配,導致地區間稅收與稅源背離問題長期得不到解決,最終不得不依賴于財政分配環節的轉移支付制度予以平衡。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出,科學的財稅體制是優化資源配置、維護市場統一、促進社會公平、實現國家長治久安的制度保障。從地區間稅收與稅源背離對公平和效率的影響看,科學財稅體制的建立必須著力解決好這一問題。

      二、地區間稅收與稅源背離研究的主要結論

     。ㄒ唬┙鉀Q地區間稅收與稅源背離問題的總體構想

      我國現行分稅制基本框架為“政府間財政事權和支出責任確定-政府間稅收劃分-中央對地方財政轉移支付”,目標是實現財政均衡和基本公共服務均等化。在這一框架下解決地區間稅收與稅源背離問題有兩種思路。一是通過財政分配方式,在縱向轉移支付的最終環節解決,最終達到財政均等化的目標。在稅收分配既定格局下,地方財政資源錯配和均等化目標都通過中央對地方的財政補助解決。二是通過稅收分配方式,在政府稅收劃分的中間環節解決,利用地區間稅收再分配機制確保稅收分配的公平;稅收再分配后仍然存在的差距再進入財政轉移支付環節進行均衡,最終實現財政均等化目標。第一種思路注重的是結果公平,無論是經濟因素導致的稅收差距還是制度設計、分配秩序帶來的稅收轉移,均通過最終財政分配環節予以解決。其優勢在于制度環節少,中央政府的優勢地位更為突出。但是,這種解決思路對中央政府的要求較高:要求中央政府掌握充足的財力,能夠通過財政資金無償轉移的方式彌補地方財力差距;還要求中央政府掌握充分的信息,以確保地方政府財力信息是真實的。而實際上,由于信息的復雜性,中央政府掌握的信息往往是有限的,這導致轉移支付資金配置的科學性會大打折扣。同時,這種方式一定程度上切斷了地方政府稅收收益與稅源貢獻的聯系,使得經濟欠發達地區地方政府高度依賴中央政府的轉移支付,對地方政府的稅收努力產生不良影響。第二種思路注重的是過程公平和結果公平。將稅收利益配置置于稅收分配環節解決,通過橫向稅收分配矯正因制度原因造成的分配不公平問題,實現地方政府稅收收益與稅源貢獻的匹配,在地方政府稅收努力與稅收收益間建立更為緊密的聯系,實現過程公平;對經過地區間稅收分配和再分配仍然存在的差距再通過中央對地方財政轉移支付解決,最終實現結果公平。

      基于公平與效率原則的綜合考慮,第二種途徑更為科學合理?傮w思路如下。第一,明確各級政府事權和支出責任。根據公共產品受益范圍、激勵相容原則和信息復雜程度,在中央政府支出責任、地方政府支出責任、中央政府與地方政府共同支出責任劃分的基礎上,對于一些跨區域共同事務、有一定外溢性的公共產品明確相關地方政府的事權和支出責任,并作為建立地方政府間橫向轉移支付制度的依據。第二,在政府間稅收劃分框架基礎上建立地區間稅收再分配制度。在中央與地方劃分稅種的前提下,從我國稅制現狀出發,按照稅收與稅源匹配的原則,從共享稅中選擇流動性較強的稅基建立起“資金池”,設計地區間稅收再分配制度,矯正地區間稅收與稅源背離對區域稅收的影響,還原真實稅收分布。第三,在中央政府與地方政府稅收分配以及地區間稅收再分配基礎上,以財政均衡和基本公共服務均等化為目標,實行規范的縱向轉移支付。通過這一制度設計,形成稅收分配與財政分配相結合、縱向分配與橫向分配相結合,兼顧公平與效率的規范完整的政府間財政關系,解決體制性制度性原因帶來的地區間稅收與稅源背離問題。

     。ǘ┙鉀Q地區間稅收與稅源背離問題的主要對策

      1.優化政府間稅收劃分框架。廣義而言,政府稅收劃分包括稅收立法權、稅收收益權和稅收征管權的分配。優化中央與地方稅收配置格局,賦予地方政府適度的稅權,是解決地區間稅收與稅源背離問題的重要基礎。

      一是賦予地方適當的稅收立法權。將某些地方獨享稅種實施細則的制定權限下放至地方,如耕地占用稅等;將一些稅基分布不均衡、信息復雜性較高、地方征管更為便利的稅種的立法權賦予地方,如契稅;將能夠體現稅源分布區域特色的地方性稅種的立法權賦予地方。當然,我國仍然屬于單一制國家,賦予地方適當的立法權并不意味著要削弱中央的宏觀調控能力。地方實施稅收立法需經反復論證,并提交全國人大批準、備案,同時接受全國人大的監督。

      二是確保稅收收益權的公平實現。一方面,優化政府間稅種劃分。增值稅稅基流動性強,稅源分布不均勻,更適合作為中央稅。由中央政府籌集稅收收入后,再按照稅負歸宿標準在地區間進行分配,可以避免地區間稅收與稅源背離。因此,從長期看,在條件具備時可以適時調整增值稅分享辦法。消費稅稅基在生產環節和消費環節(零售環節)呈現出不同特點,可考慮將部分稅目征收環節后移至零售環節,相應的稅收收入劃歸地方政府,既符合消費地征稅原則,也可以確保地方稅收收益,還可以避免稅負的地區間轉移。房產稅、資源稅等稅種具有稅基流動性差、稅源分布廣泛、易于征收管理的特點,地區間稅負輸出和稅基轉移程度低,是地方稅收的理想稅種。提升這類稅種在地方稅體系中的地位,可以減少地方政府對流動稅源和共享稅源的依賴,降低地區間稅收與稅源背離。另一方面,改革共享稅劃分辦法。在地方政府治理能力不斷提升的前提下,將共享稅收入分成式分享模式調整為“同源征稅、分率計征”的稅率式分享模式,由中央政府和地方政府分別按照相應稅率對統一稅基征稅,實現各級政府平等地參與稅收收益的分配。

      三是稅收征管權的確定與協調。稅收征管權的確定一般遵循稅收行政效率原則,適用屬地原則。首先,以憲法或基本法的形式明確各級政府稅收征管權限。其次,適應時代要求適時調整稅收征管權確定規則,最大程度減少區域間稅收征管摩擦。最后,加強區域間稅收征管合作,防止稅源流失。

      鑒于稅收收益權與稅收征管權高度一致可能導致區域稅收與稅源背離,還需要在稅制中進一步明確稅收收入歸屬,以稅源貢獻、稅負歸宿或公共產品成本等為依據,確定稅收收入歸屬的政府級次。這樣,享受稅收收益的政府級次未必直接進行稅收征管,從而實現稅收收益權與稅收征管權的分離。

      2.設計橫向稅收分配制度。相比較其他財政工具,橫向稅收分配制度在矯正地區間稅收與稅源背離中更公平也更有效率?茖W的橫向稅收分配制度,一是要明確地區間稅收收益權和稅收征管權的分配原則,二是要設計科學合理的橫向稅收分配規則,確保地方政府的稅收收益與稅源貢獻、稅負歸宿的匹配。從地區間稅收與稅源背離的稅種分布看,增值稅和企業所得稅背離最為嚴重。這兩個稅種在我國稅收體系中占有重要地位,并同時具有稅基流動性強的特征,且又均是中央地方共享稅種,對這兩種稅進行橫向稅收分配可以有效緩解地區間稅收與稅源背離。

      一是建立增值稅橫向稅收分配制度。從我國稅制改革實踐看,增值稅的共享稅性質及生產地征稅原則短期內不會改變,意味著增值稅稅收與稅源背離問題仍將持續。因此,有必要建立橫向稅收分配制度來調整生產地和消費地的稅收收益。具體實施方案為:按照稅收收益與稅負歸宿匹配的原則,采用各地區最終消費支出和常住人口數各占一定比重的“兩因素法”加權平均計算地區稅收貢獻率,并以此作為地方政府增值稅收入再分配的依據。為了降低制度實施成本,可先將兩個因素的權重都設置為50%,實施過程中再根據實際情況進行調整。

      由于增值稅稅收與稅源背離除了與其稅種性質、征稅原則有關外,還受到資源稟賦、經濟發展水平、產業結構等因素制約,因此,橫向稅收分配制度與其他財政工具配合使用,能更好地平衡財政差距,促進地方需求、稅收資源和地方公共服務供給責任的緊密融合。為此,可以嘗試將地方政府增值稅收入作為“資金池”,設計一種橫向稅收分配與橫向轉移支付相結合的制度,建立稅收分配與財政分配相結合的財政平衡機制。地方政府分享的增值稅收入具體設計是:75%的部分按照上述“兩因素法”在地區間進行再分配,解決生產地征稅原則下增值稅稅收與稅源背離問題;25%的部分作為地區間財力均等化調劑基金,通過主因子分析法對各地區的基本公共服務水平進行綜合評價,并以此為依據進行地區間財力調劑分配。通過模擬測算發現,增值稅橫向稅收分配制度可有效緩解地區間稅收與稅源背離程度,很多稅收流出地區會得到增值稅收入再分配補償,稅收流入地區則面臨增值稅收入的調減,同時,大部分基本公共服務水平較低的地區獲得了財力調劑基金,起到了平滑地區財力差異、促進基本公共服務均等化作用。

      二是完善企業所得稅跨地區分配制度。伴隨著集團經濟發展和跨區域經營活動的增多,我國對跨區域經營的企業所得稅收入按照“統一計算、分級管理、就地預繳、匯總清算、財政調庫”的原則在總機構與分支機構所在地進行再分配,一定程度上緩解了企業所得稅稅收與稅源背離。但是,實施中仍存在一定問題,需要進一步完善。首先,應改革企業所得稅跨區域分配辦法,將企業所得稅分配完全置于“稅收分配”環節,將“先稅后分”的模式改為“先分后稅”。其次,應通過制度方式明確相關主體稅收分享的方式和比例,建立規范化、標準化的地區間稅收分配制度。未來可以針對不同行業設計相應的跨區域經營稅收分配辦法,避免地方政府為了取得稅收收入采用非正常手段拉攏企業在當地注冊,減少地方政府對市場經營活動的干擾。最后,應充分利用信息技術,建立企業集團稅收管理系統和信息共享平臺,實現總機構和分支結構經營信息共享,解決分支機構所在地主管稅務機關在企業所得稅跨區域分配中的信息不對稱問題。

      3.完善橫向稅收分配協調機制。隨著地區間經濟交往的經;推髽I經營形式的復雜化,地方政府在追逐自身經濟利益時難免會出現爭議和摩擦。當這些問題依靠橫向稅收分配制度難以完全解決時,就需要進行稅收協調。橫向稅收分配協調機制就成為解決地區間稅收分配矛盾和沖突的有效途徑。結合我國國情,可以通過兩種主要方式進行協調。

      一是經常性的地區稅收協調機構。在中央層面建立跨區域稅收調節委員會,作為區域稅收協調的常設機構,負責對區域稅收利益分配矛盾和糾紛進行協調,主要包括區域間稅收利益分配規則制定、區域間信息共享和稅收合作、跨區經營的聯合檢查和審計等。

      二是自發性的稅收協調合作協議。在財政分權體制下,地方政府之間既因轄區獨立的經濟利益而相互競爭,又受空間臨界和“用腳投票”的存在而相互影響。為了加強流動稅源管理、減少地區稅收摩擦,相鄰的地方政府間可以通過稅收合作框架協議、聯席會議制度等形式自主自愿地開展稅收合作與協調,共同協商約定稅收利益分配、稅收爭議處理程序,共建信息共享平臺,實施聯合稅務執法等。

      解決地區間稅收與稅源背離問題除了依靠體制和制度完善外,還需要地方政府樹立正確的稅源觀。地方政府應依托區域資源稟賦,將地方稅源的培育與地區產業結構布局和規劃緊密結合起來,注重稅源質量的提高,打造特色稅源和優勢稅源,避免稅收與稅源背離下導致的產業雷同和產業過剩。

      三、研究展望

      解決地區間稅收與稅源背離問題就是通過優化政府間稅種劃分、完善稅制設計、建立橫向稅收分配制度等途徑實現地區間稅收收入與稅源貢獻的一致性和匹配性,是優化政府間財政分配秩序和分配格局的過程,是分稅制財政體制下始終面臨的問題。地區間稅收與稅源背離是一個存在較大研究難度的問題,需要不斷地深入研究。首先,橫向稅收分配與橫向轉移支付制度相結合的設想是一種全新的嘗試,由于涉及地方稅收收入的再分配,實施起來可能存在一定難度,需要實踐予以檢驗。同時,稅收分配作為財政分配體制中的初次分配環節,影響著再分配中財政轉移支付制度的效果和效率。如何將地區間稅收與稅源匹配與政府間財政轉移支付制度結合起來,建立更有效的財政均等化實現機制,需要進一步研究。其次,我國分稅制的實施僅限于中央政府與省級政府之間,省級以下政府并沒有真正進入分稅制狀態,因此,現有關于地區間稅收與稅源背離的測算、成因分析與解決思路一般都停留在省級政府層面。實際上,省以下政府間也同樣存在稅收與稅源背離現象,有待進一步研究。最后,數字經濟快速發展加劇了地區間稅收與稅源背離的復雜性,我國未來財政決策中必須重新審視這一問題。數字經濟模式下交易網絡化、遠程化、虛擬化的特點使得交易主體和交易地點更為隱匿,生產地與消費地分離更為徹底,價值鏈分工致使新增價值在地區間分配更加不均衡。因此,未來需要持續關注并深入探索以下問題:如何適應數字經濟要求完善稅收制度;如何通過構建數字經濟價值評估體系對特定數字經濟活動和數字資產合理定價,以避免稅源流失和地區間稅負錯配;如何充分運用大數據和區塊鏈技術,為稅源管理和稅收治理服務,促進地區稅收與稅源匹配;等等。
       (作者單位:河北大學管理學院)

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