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    龔輝文:完善綠色稅收體系 助力實現“雙碳”目標

    2022-03-30 | 來源:中國財經報 
    時間:2022-03-30   來源:中國財經報

      今年的《政府工作報告》要求,有序推進碳達峰碳中和工作,推進能源低碳轉型,推進綠色低碳技術研發和推廣應用,建設綠色制造和服務體系,提升生態系統碳匯能力。

      稅收作為經濟杠桿,通過增稅、減負稅等手段來引導企業、個人的經濟行為,對資源配置和社會經濟發展產生影響,從而達到調控宏觀經濟運行的目的。為助力實現“雙碳”目標,促進生態文明建設,我國在穩步深化稅制改革的過程中,應堅持生態優先、綠色發展的鮮明導向,將“綠化”稅制作為一項重要任務,并根據社會承受能力和技術發展實際,逐步完善綠色稅收體系,充分發揮稅收的調節作用。

      綠色稅收發展不斷深化

      綠色稅收(GreenTaxation)概念的提出,與自然環境惡化密切相關。20世紀五六十年代爆發的世界環境污染危機引起了人們對環保工作的重視,一些深具環保特點的綠色國民生產總值、綠色會計、綠色稅收、綠色產品等經濟概念被相繼提出和使用。這些“綠色”概念的提出和使用,是將環境資源的消耗與補償納入經濟范疇的標志,不僅擴展了經濟理論的研究領域,而且促進了稅收理論的發展。

      在國際財政文獻局出版的《國際稅收辭匯》(InternationalTaxGlossary)中,對于“綠色稅收”一詞是這樣解釋的:“對投資于防治污染或環境保護的納稅人所給予的稅收減免,或對污染行業和污染物的使用所征收的稅!笨梢,綠色稅收是環境稅收(Environmentaltaxation)的一種形象說法,它不僅包括各國開征的各種環保稅,還包括具有環保作用的各種稅收措施。

      伴隨綠色稅收實踐的發展,“綠化”稅制(GreeningTaxSystem)的命題被提出。所謂“綠化”稅制,就是使稅制整體上利于經濟發展的同時也符合環保要求,它通過對傳統的以經濟為中心的稅制進行全面系統地“綠化”調整,來實現稅收的綠色引導作用。顯然,“綠化”稅制的提法是建立在綠色稅收概念的基礎上的,如果將具有環保功能的環保稅收形象地稱為綠色稅收,那么對傳統稅制進行有利于增強環保意識的政策調整就可以形象地理解為稅制的“綠化”過程。當然,這不只是單純的概念游戲,而是反映了綠色稅收發展的深化——“綠化”稅制是綠色稅收發展的新階段,即從簡單地征收環境稅轉向構建全面系統的綠色稅收體系。

      我國綠色稅收體系已初步形成

      為了實現綠色可持續發展,建設全面系統的綠色稅收體系十分必要。目前,我國綠色稅收體系已初步形成,主要體現在兩個方面:一是環境保護稅的開征和資源稅的完善。隨著2016年7月1日全面推行資源稅改革和2018年1月1日環境保護稅的開征,我國綠色稅制建設有了新的突破。二是消費稅、車船稅、增值稅、企業所得稅等傳統稅種都采取了相應的“綠化”調整,如對成品油、機動車、電池、涂料等污染產品征收消費稅;對節能、低污染的新能源車進行稅收減免;出臺鼓勵資源綜合利用的增值稅和所得稅政策;對環保、節能節水專用設備和項目實施企業所得稅優惠等。此外,其他稅種也實施了一些有利于環保的優惠措施。

      雖然我國當前稅制設計基本滿足了綠色發展的需要,但仍存在不足。

      首先,新開征的環保稅沒有將碳排放納入征收范圍,對大氣污染物、水污染物、固體廢物和工業噪聲四大類應稅污染物的稅率設計,基本與費改稅之前的費率標準持平,這雖然是為了不增加企業額外負擔,實現排污費向環境稅順利轉軌,但從節能減排角度看,調節力度仍偏弱。

      其次,個別領域的稅收政策沒有充分體現經濟與環境協調發展的理念。一是能源領域的稅收政策。由于傳統化石能源在國民經濟中仍具重要地位,因此一些保障和鼓勵傳統能源發展的稅收政策尚未退出。但從環保角度看,化石能源給環境帶來的污染比較嚴重,對使用化石能源的激勵措施面臨“綠化”調整的需要。二是農業領域的稅收政策;谵r業在產業結構中的特殊性和發展農村經濟的現實,需要出臺鼓勵農業發展的稅收優惠政策。但從環保角度看,使用化肥、農藥、農用薄膜等是造成土地污染、水污染的重要因素,也有必要對此類激勵措施進行“綠化”調整。

      再次,消費稅和機動車相關稅“綠化”程度不夠。一方面,有的污染性產品和機動工具未被納入消費稅征收范圍,如化肥、塑料袋等污染性產品以及大型機動車、除游艇以外的船舶、飛機等機動工具。另一方面,機動車消費稅、車輛購置稅、車船稅基本稅率設計缺乏對環保因素的考慮,機動車按排氣量大小實際上并不能完全反映污染水平,對機動車按排氣量設計稅率也無法對減排行為產生有效引導。

      最后,在鼓勵科技發展方面的優惠措施中,缺乏對環境友好型技術的重點支持?萍荚诖龠M經濟增長的同時,也會增加自然資源耗費和廢棄物排放。因此,從可持續發展的角度看,并不是所有技術的發展都是值得鼓勵的,需要綜合考慮技術發展的經濟意義和環境影響,更多地促進環境友好型技術的發展。

      完善我國綠色稅收體系

      未來,按照全面“綠化”稅制的思想,需要全面評價、審查和清理現行稅收政策,緩解并逐步消除稅收政策中經濟與環境目標的矛盾,即逐步清理取消現行不利于環保的稅收優惠政策,并從不同角度、環節加大對有利于環保行為的支持力度,逐步使稅制在總體上體現環保要求。

      促進消費稅“綠化”調整。一是將存在碳排放的化石能源,如煤炭等納入消費稅征收范圍,稅率可以遵循“碳排放系數越高,稅率越高”的原則設計。二是建立化石能源產品消費稅稅率定期調整機制,逐步提高化石能源產品消費稅稅率。三是原則上將所有以化石能源為動力的機動車、輪船和飛機等機動交通工具納入消費稅征收范圍,并將現行具有機動車消費稅性質的車輛購置稅并入消費稅(可將機動車消費稅的征收環節后移至零售環節,收入下劃給地方政府,但機動輪船、游艇、飛機等仍在生產環節征收,收入歸中央),依據機動交通工具的每百公里碳排放水平設計累進稅率,也可對碳排放低于規定水平的低碳機動交通工具(如電動車等)免征消費稅。

      促進所得稅的“綠化”調整。

      一是加大企業所得稅對環境保護特別是碳減排方面的支持力度。在現有節能、節水、資源綜合利用和環保產品(設備、技術)稅收優惠的基礎上,加大對碳減排項目實施和設備采購等的稅收優惠力度。二是通過設計個人所得稅抵免政策鼓勵個人購買節能減排產品。例如,購買節能房屋、節能電器等給予一定比例的稅收抵免;鼓勵企業和個人對建筑、設備進行節能減排改造,相關支出按一定比例在所得稅前加計扣除或予以稅收抵免。三是在現有研發費用加計扣除的基礎上給予碳減排技術相關研發支出、研發成果收入更優惠的稅收政策。

      促進車船稅的“綠化”調整。

      同機動交通工具一樣,對車船稅也按百公里碳排放水平設計差別稅率,對低碳排放的免征車船稅。

      研究出臺保護植被、提高碳匯能力的稅收政策。一是進一步優化資源稅稅制,在現行水資源稅試點和下放省級政府對森林、草原、灘涂等自然資源征收資源稅的基礎上,強化對具有生態功能的自然資源征收資源稅,促進植被資源的保護,提高碳匯能力;二是通過稅收優惠鼓勵植樹造林、種草、保護植被,如對相應所得減免所得稅,相關投資給予特別的投資扣除或稅收抵免。

      另外,可以研究開征更有針對性的碳稅。在政策選擇上,既可以對碳排放征收單獨的碳稅,也可以將碳排放作為現行環境保護稅的一個稅目納入其征收范圍。從中國目前應對全球氣候變化、環境形勢以及加強節能減排的要求來看,有針對性的稅收政策既可以對減少二氧化碳排放起到直接的促進作用,也可以讓我國在溫室氣體減排等環境問題上承擔發展中國家相應的國際社會責任,還能夠與其他能源稅收政策一樣在節能上發揮積極作用。但是要注意,新稅種或新稅目的設立必須考慮到與現有化石能源資源稅、消費稅、環境保護稅之間的協調問題。比如,在考慮碳排放系數和其他污染系數的基礎上,通盤設計稅率,避免出現綜合稅率過高和重復征稅的問題。

     。ㄗ髡呦祰叶悇湛偩侄愂湛茖W研究所研究員)

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