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    張斌:新發展階段下的地方稅體系建設

    2022-04-18 | 來源:中國財經報 | 作者:張斌
    時間:2022-04-18   來源:中國財經報
    作者:張斌

      黨的十九屆五中全會提出,全面建成小康社會、實現第一個百年奮斗目標之后,我們要乘勢而上開啟全面建設社會主義現代化國家新征程、向第二個百年奮斗目標進軍,這標志著我國進入了一個新發展階段。按照把握新發展階段、貫徹新發展理念、構建新發展格局的總體部署,加快地方稅體系建設是推動經濟社會高質量發展,“建立權責清晰、財力協調、區域均衡的中央和地方財政關系”的必然要求。

      新發展階段對地方稅體系建設提出了新要求 

      “十四五”規劃和2035年遠景目標綱要明確指出,我國進入新發展階段,發展基礎更加堅實,發展條件深刻變化,進一步發展面臨新的機遇和挑戰。這些機遇和挑戰也對地方稅體系建設提出了新要求。

      首先,高質量發展要求地方稅體系建設適應政府與市場關系的深刻變革。實現高質量發展是我國開啟全面建設社會主義現代化國家新征程、實現第二個百年奮斗目標的根本路徑。高質量發展要求經濟增長從要素驅動、投資驅動轉向創新驅動,政府與市場關系也相應面臨著深刻變革。地方稅體系建設立足于充分調動地方政府因地制宜根據區域優勢激發高質量發展積極性的同時,要致力于減少地方政府對資源配置的過多干預,推動建立以優化營商環境和提高公共服務質量為主要目的的政策體系,以鼓勵創新、吸引人才、創建宜居城市為目標的地方經濟發展模式。

      其次,以人為核心的公共服務體系要求強化地方稅與轄區居民公共服務的有機聯系。進入新發展階段,我國的人口空間布局將發生變化、人口流動性提高。受居民收入水平、年齡結構、受教育程度、家庭結構等因素影響,公共需求將呈現多樣性、差異性和變動性。而隨著移動互聯網等技術的發展,社會公眾對公共需求偏好的表達和公共服務的反饋更為直接和快捷,這對地方政府因地制宜為轄區居民及時提供差異化公共服務的能力提出了更高要求。地方稅是地方政府為轄區居民提供公共服務的基本資金來源,是政府與社會公眾聯系的利益紐帶。要建立以人為核心,因地制宜、差異化的地方公共服務體系,就需要以“受益原則”為基礎,強化地方稅與轄區內居民公共服務的有機聯系。

      再次,經濟數字化轉型要求創新稅收劃分方式。隨著數字經濟的發展,工業經濟時代的生產組織方式、生產要素空間布局,以及生產與消費的聯結方式正在發生深刻改變,現行稅制下稅源空間布局也在作出調整。如電子商務帶來的批發—零售地與消費地的空間分離,遠程工作方式導致的勞動者居住地與個人所得稅繳納地的空間分離等,都將對區域間的稅源分布產生重大影響。因此,探索適應數字經濟時代的具有前瞻性和創新性的地方稅收劃分方式,是新發展階段地方稅體系建設面臨的重要命題。

      最后,適應城市群發展的公共服務供給機制要求適度擴大地方政府稅費管理權限。生產要素跨區域集聚和重組帶來的經濟區域一體化和城市群的發展,是新發展階段創新驅動塑造經濟發展新優勢的必然要求。隨著基礎設施的互聯互通,跨行政區域的公共服務需求越來越多,由單一基層政府提供全部地方公共服務的供給機制面臨越來越多的挑戰。這就需要建立適應城市群發展、基于平等協商、具有“一事一議”特征的基層政府公共服務橫向合作供給機制。在這種創新型合作供給機制中,特定公共服務的資金籌集和成本分攤是影響合作可持續性的關鍵因素,而這對地方政府在地方稅費管理方面的自主權提出了更高要求。此外,居民工作地與居住地分屬不同行政區劃的情況也導致了跨轄區公共服務和稅源空間布局變化,并給新發展階段地方稅體系建設提出了新命題。

      新發展階段下地方稅體系建設的基本思路 

      新發展階段的地方稅體系建設要根據黨的十九屆四中全會提出的“健全充分發揮中央和地方兩個積極性體制機制”的要求,以“賦予地方更多自主權,支持地方創造性開展工作”為導向,以“十四五”規劃提出的“健全地方稅體系,逐步擴大地方稅政管理權”為目標,結合以“提高直接稅比重”為重點的稅制改革穩步推進。具體來說,其基本思路主要包括以下幾個方面:

      一是適度擴大地方政府的稅費立法權。按照構建新發展格局的要求,地方稅體系建設既要立足于建設全國統一大市場、暢通全國大循環,又要充分發揮地方政府因地制宜強化發展新優勢的積極性和主動性。我國幅員遼闊,區域自然條件、發展基礎差異較大,城市群、中小城市、小城鎮及鄉村地區在發展定位、人口密度和結構、公共服務的需求、稅源結構等方面存在巨大差異。因此,在以轉移支付為主要政策工具推動基本公共服務均等化的同時,在中央統一立法和稅種開征權的前提下,有必要根據稅種特點,通過立法授權,適當擴大地方的稅收管理權限。研究賦予地方人大在一定條件下增設稅目、確定稅率以及附征地方稅的權力。從可行性的角度看,社會主義民主法治建設的進步、社會數字化轉型和數字政府建設帶來的治理方式變革、國稅地稅征管體制改革等,為適度擴大地方稅費立法權提供了有效的制度、技術和管理保障。

      二是結合直接稅改革不斷強化地方稅與轄區內公共服務的有機聯系。目前,我國地方收入仍主要依賴基于生產地原則、由企業繳納的各項稅費,以及與房地產投資和交易相關的收入。這種收入結構是導致地方政府熱衷于招商引資、發展總部經濟、重基礎設施建設和土地開發而輕公共服務的重要因素。這也與新發展階段滿足人民日益增長的美好生活需要,建立以人為核心的公共服務體系的要求有很大差距。因此,新發展階段的地方稅體系建設要在推進以“健全直接稅體系,適當提高直接稅比重”為重要內容的稅制改革整體框架下,致力于建立與轄區居民享受的公共服務質量有機聯系的、稅費統籌協調的公共服務成本分攤機制。

      三是探索建立適應數字經濟時代的稅收劃分方式。隨著數字經濟的迅猛發展,經濟活動地、價值創造地與現行稅制下稅源地背離的情況日益突出,工業經濟時代建立起來的以生產地、收入來源地劃分不同行政區劃的稅收方式受到越來越大的沖擊。因此,新發展階段要逐步探索建立以最終消費地為基礎,以人為核心,以價值創造地、公共服務享受地和地方稅收相匹配為目標,適應數字經濟時代的稅收劃分方式。

      四是建立適應城市群發展的跨區域公共服務資金籌集及成本分攤機制。城市群的發展帶來了跨區域公共服務資金籌集和成本分攤問題,因此需要探索建立同級甚至不同級次地方政府之間跨區域公共服務的創新性供給機制。這不僅涉及地方政府之間基于協商的橫向稅費劃分機制,也需要按照“受益原則”,在加強監督、約束有力的前提下,進一步推動地方政府收費管理制度改革。

      兼顧當前和長遠推進地方稅體系建設 

      新發展階段的地方稅體系建設是一項長期而艱巨的任務,建議按照兼顧當前和長遠的原則,從以下幾個方面推進地方稅體系建設:

      一是優化稅費立法權配置。在保持中央對中央稅、中央與地方共享稅和主要地方稅立法權的前提下,賦予地方適度的稅費立法權,充分調動地方政府因地制宜推進經濟社會高質量發展的積極性。以合理的城市群、大中小城市、城鎮和鄉村規劃為基礎制定地方稅費體系的指導性框架并實施有效監督。

      二是按照可復制、可推廣原則推動地方稅費改革試點。在“十四五”時期,可以選擇不同類型地區進行地方稅費改革試點。建議在目前已獲準進行不同領域改革先行先試的地區,如在深圳社會主義先行示范區、浙江高質量發展建設共同富裕示范區、長三角一體化示范區先行開展試點工作。此外,地方稅費改革試點還要在堅持保障中央財力、維護全國稅收秩序的前提下,兼顧可行性和前瞻性的原則扎實推進,重點優化制度建設和稅費負擔結構,避免形成新的稅收“洼地”。

      三是協調推進稅制改革與地方稅費改革。建議結合房地產稅試點改革,增強房地產稅與公共服務的關聯度,建立地方人大年度審議、以支定收的財政收支聯動機制。在考慮數字經濟影響的前提下,建議整合現行的城市維護建設稅、教育費附加、地方教育費附加及其他以企業銷售額為依據征收的專項收入和地方政府性基金,推動地方零售稅試點。

      四是適應數字經濟發展,創新稅收分配方式。進一步完善企業所得稅跨區域分配制度,解決數字經濟發展導致區域稅源分布不均衡問題。結合個人所得稅改革,在完善源泉扣繳和匯算清繳兩個階段個人所得稅中央與地方分配機制的同時,根據數字經濟發展趨勢,研究以轄區居民年度個人所得稅納稅額為基礎的個人所得稅地方附征制度。

      五是按照“受益原則”,推動促進城市群發展的地方稅費改革。建議結合地方稅費改革試點,在城市群快速發展的地區,賦予地方通過橫向自主協商確定地方稅費劃分,以及對特定公共服務項目按照“一事一議”原則推進地方收費制度改革的權力。

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